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推进我国油气上游体制改革的几点建议
2020-01-20 11:29:58
摘要:当前,我国油气体制改革已进入深水区,下游市场化竞争格局基本形成,中游国家油气管网公司已于2019年12月在京挂牌成立,油气上游体制改革也在稳步推进。


推进我国油气上游体制改革的几点建议 

非常规油气产业联盟

2020年1月16日

2019年12月31日自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》,主要包括矿业权出让制度改革、油气勘查开采管理改革、储量管理改革3个大的方面内容,11条具体改革内容,释放全面开放油气探勘开采市场的信号,这意味着今后无论是从事矿产资源勘查,还是开发,主要的途径都将是通过市场竞争来获取矿业权,这是贯彻落实党中央、国务院关于矿业权出让制度改革、加大油气勘探开发力度战略部署的重要举措。

实际上,近年来我国不仅在多个重要政策文件中明确油气上游领域放开的改革方向,而且开展了上游市场放开的相关试点。在试点及实践方面,自然资源部(原国土资源部)先后组织开展了两轮页岩气探矿权招标,且作为改革的先行先试,还在新疆常规油气区块组织了两轮探矿权招标,积极推动上游改革精神的落地。在政策方面,2017年5月中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》明确了上游改革的重点任务是“完善并有序放开油气勘查开采体制,提升资源接续保障能力。实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制,加强安全、环保等资质管理,在保护性开发的前提下,允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采,逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。” 2018年9月《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》(国发[2018]31号)、2019年4月《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》也就推进矿业权竞争性出让等重要改革方向做了进一步的明确。2019年6月国家发改委联合商务部发布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》也取消了外商在石油、天然气勘探开发限于合资、合作的限制。

当前,我国油气体制改革已进入深水区,下游市场化竞争格局基本形成,中游国家油气管网公司已于2019年12月在京挂牌成立,油气上游体制改革也在稳步推进。尽管油气上游市场在大的政策层面已经放开了,但真正的矿业权改革落地及上游市场放开还存在一些挑战和亟待解决的问题,尤其是油气上游改革试点及实践已经暴露出来的典型问题,亟需解决。

自2009年以来,自然资源部(原国土资源部)就油气资源上游改革试点开展了8次招标。从参与我国页岩气探矿权招标与新疆常规油气区块招标及挂牌出让的企业数量变化与生存现状看,矿业权招标初衷与结果相距甚远,改革试点进展均不顺利。一方面,参与投标的市场主体越来越少,且企业参与油气上游矿业权改革的积极性越来越低;另一方面,中标企业工作进展都不顺利,出现“先驱变成先烈”现象,且目前仅存的3家通过招标进入油气行业的企业都遇到较大困难。如果这些困难不排除,势必影响未来市场主体继续参与上游改革意愿,影响整体油气体制改革进程。中游管网改革是为了支持上游多元化市场竞争,而上游没有多层次市场化竞争,改革的意义就前功尽弃。

总的来讲,油气上游改革试点及实践已经暴露的出来的主要问题包括以下第三个方面:

一是试点招标的最低勘查投入要求远高于常规区块,不利于试点推行。我国对常规油气区块的勘查投入要求是每平方公里第一年2000元、第二年5000元、第三年10000元,且存在油气区块到期不达标未退出面积问题。据统计,三大油企现有油气矿业权区块的勘查投入,约有1/3区块面积达标、1/3区块面积不达标、1/3区块面积根本没有投入,勘查投入未达标区块也没有依法退出区块面积。但试点招标要求新进市场主体年均勘查投入要达到每平方公里1万元,且三年最低投入每平方公里3万元及以上,这远远高于对常规油气区块最低勘查投入的要求,且严格要求退出面积,显得有失公允。油气勘探是一个摸索渐进的过程,逐步投入,渐聚重点,平均投入模式既不科学,也会造成不必要的巨大浪费。

二是试点招标区块资源质量较差,探矿权期限设置过短,中标企业面临较大困难试点招标区块基本上都是国有石油公司退出的“三流区块”或“边角料”,对油气央企都是最难啃的“硬骨头”,对刚进入油气上游市场的新主体更是巨大的风险挑战,比如某些企业虽有发现,但资源品质太差,继续开发还是放弃难以抉择。同时,试点招标的探矿权期限设置过短,中标企业面临较大困难,比如某些企业经历千辛万苦发现油气时,探矿权已到期,导致无所适从。

三是油气地质资料未能依法实现社会共享。三大油企长期持有油气矿业权,地矿部门早期投入获得的地勘资料也全部无偿交付给他们,但他们一直没能按照矿产资源法相关规定将地质资料上交给国家主管部门,有法不依却难以追究问责,导致自然资源部基本不能掌握国内已有油气矿产资源的地质资料数据,致使试点中标企业未能从国家正规渠道获得区块前期地质资料,导致企业不得不耗费大量人力物力财力和时间,重复先前油企的地质资料收集工作,有的甚至不得不托朋靠友私下出钱购买些许零星地质资料,严重影响了企业的勘查投入进程。

国家将油气资源集中在三大油企的初衷是为了确保油气安全,但现实情况是油气安全压力空前,而且越发严峻,油气上游市场改革已经到了“不改不行”且“刻不容缓”的局面。下一步要想矿业权竞争性出让取得良好效果,还需要国家层面出台完善的矿业权出让配套政策,仍要有大动作、大手笔来落实改革目标。具体建议如下:

一是给先行先试的试点企业出台鼓励政策建议自然资源部相关部门积极做好协调工作,综合考虑试点招标中标企业在实际勘查工作中所遇困难、企业落实勘查的资金实力、投资计划以及所作出的努力,给予客观评判和政策支持。在油气矿业权的探采合一制度下,充分考虑前期中标企业的实际投入和已有发现,核减区块面积方面给企业留足符合开采规划的区块面积、预留发展空间,保护企业的积极性,为市场树立好榜样,鼓励更多市场主体参与未来上游改革。

二是拿出有前景的油气区块对社会招标,全面推进矿业权竞争性出让。三大油企是我国油气资源上游开发的主力军,掌握大量优质油气资源和勘探开发核心数据技术装备,现阶段有必要将其核心力量投入到条件复杂的地区开展技术攻关,参与国际市场高质量的对外合作。建议自然资源部严格落实矿产资源管理改革的相关政策,依法要求油气公司在国内市场适当让出优质区块,拿出好的资源对社会资本招标,给新进企业一定的生存发展空间和盈利预期。培育新的市场主体,鼓励新主体创新,通过市场竞争增加资本技术投入,调动一切积极性增加国内油气产量,应对可能发生的重大挑战。

三是完善地质资料共享,服务油气矿业权流转改革。制定油气储量和矿业权及价值评估指南,培育监管评估机构。开放国内油气技术服务,统一管理国家油气资源地质数据资料及信息,实现协同信息流、疏通物资流、打通技术流、扩展资金流,为油气上游市场化改革营造良好的市场环境。为此,有关部门要提前做好准备,对浩如烟海的大量地质资料如何接收、储存、开发、共享,对不按时上交资料者应怎样处理等都要有详尽安排。(能源新闻网)

 


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